解读新公司法，观国有企业法人治理

建立现代企业制度是国有企业一以贯之的改革方向，加强和完善国有企业法人治理结构，是国家治理体系、治理能力现代化的重要组成部分，是全面推进依法治企、深化国有企业改革的内在要求，也是促进国有经济高质量发展、加快建设世界一流企业的基本保障。

立良法促善治。《中华人民共和国公司法》作为中国特色社会主义法律体系的基础性法律，对于国有企业建立健全现代企业制度，促进社会主义市场经济持续健康发展发挥了重要作用。此次公司法修订深入总结和巩固了国有企业治理改革成果，对国有企业完善现代企业制度，健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构意义深远而重大。我们结合相关实务经验，对新公司法关于国企法人治理结构的规定进行梳理分析，以期为国有企业更好地理解和适用新公司法提供参考。

随着近年来国有企业混合所有制改革的深入推进，以及国有资本日益成为资本市场健康发展的重要力量，本次公司法修订新设“国家出资公司的特别规定”专章，对国家出资公司的组织机构做出特别规定。（见表1）

1.对国资公司的全方位覆盖。现行公司法仅对“国有独资公司”作特别规定，本次公司法将特别规定的适用范围扩大至国有资本控股公司。现行法律尚无“国有资本控股公司”的明确定义，结合《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部第32号令）关于国有企业的界定，我们理解“国有资本控股公司”不等同包括国有全资和国有控股公司。国有实际控制企业不适用新公司法关于“国有资本控股公司”的规定，但有待国资监管部门进一步明确；在此之前，我们建议国有企业参照适用。

2.对公司制国企的全方位覆盖。现行公司法仅在“有限责任公司的设立和组织机构”一章对“国有独资公司”作专节规定，新公司法则设“国家出资公司组织机构的特别规定”专章，将现行公司法关于国有企业的特别规定从仅适用于有限责任公司的单一组织形式，扩展至适用于股份有限公司。

3.国企合规要求的全方位覆盖。近年来我国不断强调国有企业全面风险与合规管理，无论从制度上抑或实践中均对企业风险合规管控予以完善。新公司法第一百七十七条明确规定“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”，将对国企加强内部合规管理的要求从部门规章提升为基础性法律。

坚持党的领导，是国有企业的本质特征和独特优势，是完善中国特色现代企业制度的根本要求。坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，确保国有企业党委（党组）把方向、管大局、促落实，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。实践中，国有企业已通过“党建入章”、“双向进入、交叉任职”、党委（党组）前置把关等措施实现加强党的领导和完善公司治理的有机统一。

本次修订在保留现行公司法总则规定的基础上，延续《中国共产党章程》以及国务院国资委的相关要求，在“国家出资公司组织机构的特别规定”一章中专条规定党在国有企业中的领导作用和领导方式。（见表2）

本次修订正式在法律层面明确了中国共产党对国有企业的领导，并明确规定了党“研究讨论公司重大经营管理事项”的法定权利。我们建议国企深入贯彻落实新公司法和国企深化改革要求，分层分类动态优化党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制，在党的领导下全面提升国有企业公司治理水平。

公司治理是随着现代企业制度的发展而出现的概念。公司治理是以所有者和管理者的权力制衡安排为核心的控制和管理公司行为的机制，即公司所有者（股东）将其对公司的权力（执行权）分配给管理者（董事会/职业经理人），由管理者来管理和运营公司并接受所有者的监督制衡（监督权），最终实现公司的良好运作和股东利益的最大化。视股东会分配权力方式的不同，公司治理模式主要有两种：一是双层制治理模式，即执行权与监督权并列，在股东会下平行设置董事会和监事会，监事会负责对董事会和经理层进行监督，主要为德国等大陆法系国家采用。二是单层制治理模式，即执行权与监督权有机统一，公司只设董事会，不设监事会。董事会由执行董事和非执行董事组成，由执行董事行使执行权，非执行董事/独立董事行使监督权，主要为英美法系国家采用。两种模式的主要运行机制如图1所示。

现行公司法沿袭大陆法系，采取双层制治理模式，但监事会存在监督效能不足问题。为避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出要优化审计署职责；将国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署；不再设立国有重点大型企业监事会。随后，国务院国资委监督局进行职能调整，地方国资委将国企监事会转隶同级审计部门，国有独资公司、国有资本投资运营公司董事会探索实践审计委员会行使监督职能。

此次公司法修订巩固了此项改革成果，明确“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事”。就国有资本控股公司，则赋予公司选择权，即可以选择只设董事会、不设监事会的单层制治理模式，由董事会下设审计委员会行使监事会职权。值得注意的是，如股份有限公司采用单层制治理模式，则审计委员会成员应当为三名以上，过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。

（一）股东会优化调整，提升国企治理效率

1.股东会法定职权的精简

较现行公司法，新公司法对股东会法定职权进行了精简，删除了股东会“决定公司的经营方针和投资计划”和“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”两项管理职权。我们理解，此处赋予公司自主权，允许出资人/股东会将前述职权授权至董事会行使。

2.国有独资公司的授权放权

为提升国有资本运行效率，国资监管已实现从“管资产”向“管资本”的转变，国有资本投资、运营公司试点在授权放权与混合所有制改革的助推下，已取得显著成效。在此背景下，新公司法简化国有独资公司决策流程，减少了须由履行出资人职责的机构决定的重大事项，删除了重要国有独资公司的重大事项决策需报本级人民政府批准的相关规定，实现政企分开和公司决策的合理前移，“让听得见炮声的人做决策”，提高国企公司治理效率效能。值得注意的是，新《公司法》将公司章程的制定和修改为必须由履行出资人职责的机构决定的重大事项，这正体现了公司章程在公司治理中的基础性、引领性地位得到强化，提示国企及其交易相对方要高度重视公司章程对公司决策权限的分配机制。（见表3）

3.类别股引入实现国有股东多元化需求

国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，将部分国有资本转化为优先股已有可供遵循的政策文件；国家特殊管理股制度也正在探索之中以确保国有股东就行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。

此次公司法修订在法律层面明确所有类型的股份有限公司均有权按照公司章程规定发行类别股，明确列举三种类别股，即：优先或者劣后分配利润或者剩余财产的股份、每一股的表决权数多于或者少于普通股的股份以及转让须经公司同意等转让受限的股份；并将其他类别股的制定权授权给国务院规定。

此前此类安排主要体现在股东协议、增资协议等交易文件中，新公司法实施后，类别股对应的特殊股东权利将依据公司法和公司章程规定行使，从而对公司、股东、董监高、债权人等形成普遍约束，将更强力地保障特殊股股东权利。

需要注意的是，除公开发行前已发行的外，公开发行股份的公司不得发行每一股的表决权数多于或者少于普通股的股份以及转让须经公司同意等转让受限的股份，以保障中小股东的合法权益以及公开发行股份的自由流转。

（二）建强建优董事会，压严压实董事责任

1.优化董事会组成人员安排

新公司法总结国有企业外部董事实践，明确规定国有独资公司的“董事会成员中，应当过半数为外部董事”。需要注意的是，按照《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定，国有独资公司要健全外部董事召集人制度，国有全资公司也应全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，外部董事要与出资人机构加强沟通，积极维护国有资本权益。

另外，董事会组成人员更加灵活。新公司法不再区分公司类型设置董事会上限，将公司董事会规模一律定为三人以上，赋予公司更多自主权。对于规模较小或者股东人数较少的股份有限公司，亦可不设董事会，只设一名董事行使董事会职权。

2.调整董事会法定职权

新公司法对董事会的法定职权进行了精简，删除了董事会“制订公司的年度财务预算方案、决算方案”的职权，并明确董事会可行使股东会授予的其他职权。

值得一提的是，此次公司法修订稿在提交全国人大第一次审议时，曾不再具体列举股东会法定职权，而是概括性地规定由董事会作为公司的执行机构，行使公司法和公司章程规定的属于股东会职权之外的职权。后续审议稿以及最终审议通过的新公司法回归到现行公司法的列举模式，同时允许董事会行使股东会授予的其他职权。我们理解，新公司法采取了缓和的股东会中心主义而非董事会中心主义，在明确股东会法定职权的前提下，尊重公司意愿自治，允许公司根据自身需求和情况，将股东会部分职权授权至董事会行使，强化董事会在经营管理中的独立地位。（见表4）

3.压严压实董事责任

一是强化董事会资本充实责任。新公司法对完全认缴制进行修正，要求“有限责任公司全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足”，经公司催缴且宽限期届满，股东仍未缴足出资的，自公司发出失权通知之日，该股东丧失其未缴纳出资的股权。作为该项制度的配套措施，新公司法明确要求董事会对股东出资情况进行及时核查，发现股东未按期足额缴纳公司章程规定的出资的，应当催缴出资。董事会未履行前述义务，给公司造成损失的，负责任的董事应当承担赔偿责任。另外，如股东抽逃出资给公司造成损失的，负有责任的董事也应与该股东承担连带赔偿责任。

二是强化董事义务，压实高管责任。主要体现为：（1）完善董事忠实和勤勉义务；引入“影子董事”制度，如公司的控股股东、实际控制人不担任公司董事但实际执行公司事务的，亦对公司负有忠实义务和勤勉义务；（2）公司的控股股东、实际控制人指示董事、高级管理人员从事损害公司或者股东利益的行为的，与该董事、高级管理人员承担连带责任；（3）加强对董事、监事、高级管理人员与公司关联交易等的规范，增加关联交易等的报告义务和回避表决规则；（4）新增规定董事、高级管理人员执行职务存在故意或者重大过失，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；（5）明确董事为公司清算义务人，应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。

（三）调整监事会职能主体，强化职工民主监督

新公司法虽延续了现行公司法关于监事会法定职权的规定，但如前所述，公司治理模式已发生深刻变化。国有独资公司不再设置监事会；国有资本控股公司，则可以选择不设监事会，由董事会下设审计委员会行使监事会职权。

职工是公司重要的利益相关者。新公司法强化公司民主管理，新增保护职工合法权益的立法目的，强化职工在董事会、监事会的参与要求，对于职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设监事会并有公司职工代表外，强制性要求董事会成员中应当有公司职工代表；允许董事会成员中的职工代表成为审计委员会成员。另外，新公司法要求公司解散、申请破产应听取工会意见。

新公司法深入总结和巩固了国有企业治理改革成果，对公司资本制度、公司法人治理结构、董监高责任等内容进行重大修改，对深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展意义深远。新公司法将于2024年7月1日实施，我们建议国有企业关注新公司法及后续配套规定，根据自身实际情况完善法人治理，加强全面风险与合规管理，以深入贯彻落实全面依法治国战略部署和法治国企建设，实现国企深化改革与高质量发展。