中投研究院副院长
一、中国对美投资的现状
美国市场的消费总量占据了全球总量的42%，人均可支配收入为3.2万美元，是全球最主要的市场。中国对外投资自2005年以来快速增长，其中对美投资增长尤为迅速，并呈现出一些新特点：
（一）从投资规模看，中国对美直接投资已远超美国来华直接投资
据商务部统计，2012年中国对美直接投资首次超过美国对华直接投资，美国成为了继香港之后中国大陆第二大直接投资目的地。美国经济分析局数据显示，2015年中国对美直接投资高达157亿美元，同比增长30%。根据商务部统计，2015年美国对华投资只有25.9亿美元，与2012年对华投资持平，在全部对华投资中排名第六。近年来，中企对美投资呈加速增长态势，美国荣鼎咨询公司的报告显示，至2015年中企对美投资已连续三年超过百亿美元。进入2016年以来，这种增势更加迅猛。全球并购数据机构迪罗基（Dealogic）的数据显示，在2016年前两个月里，中企对美并购金额已达235亿美元，超过2015年全年中企对美并购总额。
 |
| 图 1 2015年对华投资前十位国家/地区 |
数据来源：中国商务部。
（二）从投资主体看，民营企业已成为中国对美直接投资的主力军
五年前，民营企业对美投资的比例只占19%，而现在民营企业占总投资的84%。另一个值得关注的就是金融投资者的增加，包括私募股权投资公司、保险公司、金融集团和实业公司。这些投资者五年前的投资占比几乎为零，而目前占比56%。未来，随着中国民营企业的进一步发展，国家对国际并购的进一步支持，美国对金融投资的限制进一步放开，民营企业和金融投资者必将扮演更加重要的角色。
（三）从投资领域看，中国对美投资的行业构成已经多样化
过去几年，中国企业对美投资已从资源能源扩展到食品消费、制造业、服务业、高科技以及房地产等众多领域。2015年中国对美投资中最大的行业分别为房地产行业（安邦收购717第五大道）、金融服务行业（复星收购艾伦索尔保险）、信息和通信技术（ICT，中国财团收购集成硅公司）、汽车（中国航空工业集团公司收购Henniges汽车）、保健和生物科技（海普瑞收购Cytovance生物制品）和娱乐（万达收购世界铁人三项公司）。这表明目前中国企业对美投资的驱动力，从最初获取资源能源供应，逐步转向开拓市场、提高国际竞争力。
 |
| 图 2 2005-2015年中国在美直接投资 |
数据来源：Rhodium Group.
 |
| 图 3 2005-2015年中国对美直接投资行业 |
数据来源：Rhodium Group.
从对美投资申报的行业来看，中国的申报主要集中在制造业，金融、信息和服务业，采矿、公用事业和建筑业三大部门。其中最主要的是制造业，在2011年到2013年间占比达到44.44%。在2011年到2013年间，美外资委审查项目的40%集中于制造业，在投资总量大幅增长的背景下，中企遭遇审查的案例一直最多。
二、中国对美投资面临的主要障碍
（一）美国外资监管审查标准不透明、不确定性高，对中国企业构成障碍
美国政府对外资的审查主要是通过外国投资委员会（CFIUS）来进行。在实际操作中，CFIUS审批流程缺乏可预测性和透明度，主要体现在：一是国家安全的实质审查缺乏明确的、易把握的标准，对“国家安全”等关键词的定义较为模糊，留下了较大的裁量余地；二是由于CFIUS审查案例的保密性，缺乏可供参考的先例，且CFUIUS坚持对每个交易申报进行个案审查，为其不遵守先例的实践提供了空间；三是CFIUS审查流程涉及国会、总统和多个部门间的博弈，难以排除政治因素干扰。由于CFIUS审查机制的不透明，过去几年中国企业很多原本不必报CFIUS审查的项目也主动申请接受检查，导致申请数量显著增加。荣鼎咨询公司的最新报告显示，2012年到2015年，中企对美发起的投资并购案例分别为36、52、100、103起，2012年到2014年中企在美并购遭CFIUS审查数量分别为23、21、24起（2015年审查数量尚未公布）。
（二）随着中国对美投资加快增长，可能面临诸多“泛政治化”的干扰
上世纪80年代日本对美投资加速时，曾遭遇美国政治干扰，国会制定实施了CFIUS审查机制。目前，中国对美投资也面临同样的事情：一是美国商业利益团体以国家安全的幌子保护自己，造成不公平竞争，阻碍外来者，典型的比如中兴、华为在美国电信领域投资受到思科的攻击；二是部分国会议员借反华捞取政治资本，通过各种渠道影响CFIUS审查，抵制中国企业，例如2010年国会议员要求审查鞍钢集团对美投资项目；三是部分鹰派人士要求收紧外资审查标准，建议将基于国家安全的审查机制扩大为基于国家经济利益的审查机制。在中美双方战略互信不足的情况下，泛政治化引发的不确定性，已成为中国企业赴美投资时遇到的重大难题之一。实际上，过去几年真正被CFIUS否定的中国对美投资项目有限，而更多的交易因担心CFIUS审查、国会强烈抗议以及媒体和公众的抵制等，在没有申请前就主动放弃了。
（三）中国企业国际经验缺乏
从实践情况看，部分国内企业仍缺乏对美国法律制度、市场环境的深入了解，对法律合规等工作重视不够，不能善用当地的法律法规、税务会计、公共关系等专业顾问，导致投资项目遇到障碍而无法完成。据美国乔治敦大学的莫兰教授研究发现，我国企业由于自身在项目设计、投资结构以及项目谈判方面的经验不足，导致对美投资项目往往比其他外国投资者支付更高的溢价。
三、美国外资审查方面的变化趋势
（一）申报受理数量自2009年以来逐步回暖
美外资委年报显示，2008年美外资委审查的外国投资项目数量达到峰值155个。2009年受金融危机的影响，骤降至65个。伴随着美国经济的复苏，受理申报项目数量不断攀升。虽然这个过程中，2013年的受理数量为97个，较2012年略有回落，但整体呈现出了回暖趋势。
（二）外国投资委员会的作用和审查力度增强
“911”恐怖袭击后， 美国政府明显加强了对外资的国家安全审查， 并颁布了《外国投资与国家安全法》（FINSA），扩大了政府对涉及国家安全和基础设施等领域投资的外国企业审查范围和管理权限，提高了外国投资委员会的权力和地位，大大改变了美国政府对外国企业并购美国企业的态度。外国投资委员会审查作用的扩大，导致美国对外资进入实施更多的行政干预。
（三）外资审查范围扩大
美国并没有专门机构统一对外国直接投资领域进行鼓励、限制、禁止等行政性指导，而是通过相关的行业性立法对外国投资予以限制。其中，外国对美投资涉及的敏感领域包括交通运输、通讯传媒、金融服务、国防工业和能源矿产等。《埃克森——弗罗里奥修正案》对外国投资的审查主要集中于对美国国防安全的直接影响，而FINSA则侧重于美国的国家安全。显然，FINSA扩大了审查范围。首先，FINSA加强了对重要技术和基础设施交易的审查，明确要求对外资收购“重要基础设施”及与美国国家安全有关的核心基础设施、核心技术及能源等核心资产成为审查的主要内容；其次，FINSA加强了对外国“国有企业”投资的安全审查，外国国有企业在美国的并购受到严格限制；第三，FINSA明确了审查要考虑该外国政府与美国之间的外交一致性，在多边反恐、防止核扩散及出口限制方面的政策一致性，以及是否在地区范围内对美国具有潜在军事威胁等，这预示着对来自中国等与美国外交一致性不强的国家将面临不利局面；第四，FINSA规定，总统和外国投资委员会有权将其认为需要予以考虑的其他任何因素纳入审查范围，这增强了总统和委员会对外资的限制。
（四）审查程序更复杂和严密
FINSA在保持以往对外来投资审查的框架下，赋予外国投资委员会更多的权力，同时加强了国会对其审查过程和透明度的监督。首先，FINSA要求外国投资委员会对审查过的交易类型发布指南，以增加外国投资委员会审查的透明度和提高外国投资的可预期性。其次，FINSA对外国投资委员会使用“常青条款”做出严格限制，规定只有当交易方向外国投资委员会提交的信息存在实质性虚假或错误，或在故意严重违反减缓协议且无其他救济措施的情况下，外国投资委员会才有权重新调查以前审查过的交易，这在很大程度上限制了外国投资委员会的权力滥用。第三，审查程序更复杂，外资并购的政治压力加大。一般并购案的审查期限是3天，如无异议即可获得批准。若有异则必须再进行45天的深度审查。深度审查结束后，总统还有权在15天内进行进一步审查。审查期限的延长使外国企业将长期处于美国的政治压力之下，增加了并购的不确定性。同时，FINSA将外国投资委员会的很多现行做法以法律形式固定下来，明确了审查标准、程序和监督，有利于减缓泛政治化倾向。
（五）对外国政府控制的美国企业接近美国军事设施的关注度提高
在美国总审计局（GAO）2014年底发布的报告中明确提出，对外国政府控制的美国企业接近美国政府相关设施特别关注。GAO建议美国国防部采取措施，评估外国机构临近军事训练基地可能带来的风险并与其他机构合作获得相关交易信息，并且明确提及美外资委应发挥重要作用。这一定程度上提示了地理位置的临近性，是美外资委审查项目的重要考虑因素。这被普遍认为是导致三一集团项目被美外资委审查并否决的主要原因。
（六）对中国投资的审查日趋严格
近年来，由于国家安全、选举政治、商业竞争和经济低迷形势下的贸易保护主义等多种因素驱使，美国方面频频发难中国企业。从美国国会发布指责华为、中兴的调查报告，到美国外资委否决三一重工收购项目，再到美国国务院对保利科技公司实行制裁等，美国对中国企业阻挠和严苛十分明显。与日俱增的中国投资在美国引发了公众的疑虑。一方面，美国担心中国通过国内银行系统为企业海外扩张提供廉价贷款，使中国企业尤其是国有企业有能力收购其具有重要经济影响力的公司；另一方面，舆论普遍认为中国在美敏感行业的投资可能威胁美国国家安全，因此必须受到更加严格的监督。
四、美国外资安全审查的敏感产业领域和敏感投资主体
美国财政部文件公开表示，CFIUS考察一项兼并、收购或接管交易是否会威胁美国国家安全是依据两个标准判断的：一是外国投资主体的性质，二是交易对象所涉及的产业领域。虽然美国相关方面并未公布敏感投资产业的清单，理由是不能向外泄露国家相关的安全政策，也不希望一些投资机构束手束脚；对于敏感的投资主体，美国相关机构表示只是会对一些国外政府直接控制的企业给予重点关注，并未提及是否对各个国家本身同等看待。
对于中国对外投资的企业而言，确定出CFIUS审查的敏感产业清单和敏感的外国投资主体是至关重要的。这可以帮助国内企业赴美投资时成功避开敏感产业，提高交易成功的几率。同时，判断出我国在CFIUS审查的敏感外国投资主体中所处的地位，也会为我国政府和企业有效应对赴美投资的一系列问题提供更多的参考。
（一）CFIUS审查对国家安全概念的界定
在美国对外资的安全审查中，如何界定“国家安全”概念是关键。只有首先划清“国家安全”边界，CFIUS在审查外资兼并、收购和接管是否对美国国家安全形成威胁时才有明确依据。然而界定“国家安全”概念十分困难，引发了美国政界和学界诸多争论。实践中，美国采用开放式列表方法，列举与国家安全相关的因素。从《埃克森-佛罗里奥修正案》到《外国投资与国家安全法》，列表逐步扩充，需要考虑的国家安全因素增多。
按照美国财政部公布的文件及美国国会学者的研究，美国国家安全因素列表共有13项内容。6-13项是FINSA新增的，极大地扩张了CFIUS需要考虑的国家安全因素，并提出了两个重要概念：关键基础设施和关键技术。美国国家安全因素列表呈现两个显著特点：首先，“国家安全”的内涵从传统的国防和军事安全，扩张到包括国防和军事安全、国家经济安全和公共健康安全；其次，外国投资国家安全审查与出口管制出现共同考虑的交叉性因素。
（二）美国外资安全审查的敏感产业清单模拟
根据已有的相关信息进行判断，模拟得到敏感产业清单的依据和方法主要有以下几点：一是美国相关方面在一些经典案例中进行国家安全审查的时候透露出的相关信息。CFIUS在进行审查时采取的是逐案审查的方式，在其审查案例中可以透露出一些美国所默认的敏感产业信息。二是美国出口商业管制清单和管制军品清单，出口管制和国家外资安全审查的目标是一致的，都是为了防止敏感的产品和技术被他国获取，从而威胁自身的国家安全，因而存在相当多的敏感产业的交叉，甚至管制品全部涵盖在内。从2007年FINSA公布后外国投资国家安全审查在“关键技术”领域出现与出口管制的交叉因素，亦可见一斑。三是中国重要国有企业行业布局。中国一直坚持国有企业在关系国民经济命脉的重要领域发挥主导性作用。哪些产业关系国家安全和国民经济命脉是一个技术性问题，与社会经济制度关系不大。因此，从中国重要国有企业的行业布局，可以部分推测关系美国国防和经济安全的敏感产业。
美国外资国家安全审查典型案例。纵观近几年来受到CFIUS审查的案例主要分为三类：一是最终被总统否决的交易；二是虽未被总统否决，但是投资当事人被迫中止进行交易；三是虽未被总统否决，当事人方面也并未表示放弃，交易也通过审查，但是交易由于受到美国国会和公众的强烈的关注而遭遇很大的阻力和困难。
美国出口商业管制清单和管制军品清单。美国出口管制清单分为两大类：军品清单和商业管制清单。军品清单包括21个大类，商业管制清单包括10个大类。商业管制清单的每一大类按照物项性质分为5组，包括：A组，设备、套件及部件；B组，测试、检查和生产设备；C组，材料；D组，软件；E组，技术。军品清单管制的产品制造行业是与美国国防和军事安全密切相关的行业。商业管制清单管制的产品制造行业，与美国国防和军事安全的关系虽较军品管制清单要弱，但与经济安全存在密切关系。
中国央企的产业布局。2006年国务院国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》后，国有经济行业布局进行了进一步战略调整，形成对关系国家安全和国民经济命脉的七大重要行业和关键领域的绝对控制力，以及对九大基础性和支柱产业领域重要骨干企业的较强控制力。其中，七大重要行业和关键领域是：军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运。
美国外国投资国家安全审查的敏感产业清单模拟。从美国出口管制军品清单和商业管制清单、CFIUS审查典型案例及我国中央国有企业主要产业布局，可以模拟出一个美国外国投资国家安全审查的敏感产业清单。清单可以分为两级：第一级是高度敏感产业，主要是与军事和国防安全相关的产业；第二级是敏感产业，主要是与国家经济安全相关的产业，包括能源、电网电力、电子信息、交通运输、装备制造及生化等六大产业。每一产业中有一些特别需要注意的行业。从过去经验看，并购这些行业领域的企业，被CFIUS认为存在美国国家安全隐患的可能性会显著上升。
（三）美国外资安全审查的敏感投资主体
受到CFIUS重点关注的是拟进行兼并、收购等交易的外国投资主体本身的身份和性质。从其审查历史来看，对于涉及相同产业的交易，收购方的不同，在CFIUS进行国家安全审查时会有本质的、且十分明显的区别。
在审查中存在差别的投资主体主要体现在以下几个方面。一是投资主体的性质，一般而言，国有企业的兼并收购会被CFIUS认为存在相当大的安全隐患，对于此类的投资主体在进行交易时，在美国国会和美国社会公众方面都会面对很大的压力。二是投资主体是来自哪个国家，美国对部分国家重点关注，即存在一些“敏感”国家，具有这些“敏感”国家身份的投资者，无论是民营还是国有，都会在审查中遭遇更严苛的对待。
虽然美国从未明确哪些国家在外国投资安全审查中属于“敏感”国家，但依然可以借助美国出口管制体系对出口目的地的分类标准，推断美国国家安全审查的敏感国。美国《出口管理条例》（EAR） 根据管制严厉程度，将出口目的地分为A、B、C、D、E五组，其中中国被列入D组，属于管制程度相当严厉的国家。可以认为，来自D组和E组国家的投资者，被CFIUS认为是敏感投资者的可能性较A组和B组要大得多。
五、对策与建议
为减少中国企业对美投资的阻力，中国企业应加强了解美国相关机构安全审查的政策，尽可能少地触碰“雷区”。国家相关方面也可以出台相关的政策，按照投资主体和并购对象所在行业，分别给予投资者不同级别的敏感提醒，帮助提高交易的成功率。即使中止交易，可以尽可能减少损失。此外，中国企业应积极推动公司治理规范化、透明化。积极完善公司治理结构，加强信息披露，提高公司的透明度。要明确区分国家作为国有股权所有者和行政管理者的不同职能，减少政府对企业的行政干预。最后，积极开展对外沟通和交流。加强与国际社会，特别是投资接受国政府和监管部门的对话、交流与合作，了解当地的投资政策和投资环境，介绍中国企业的投资原则、动机和做法，表达合理诉求与关切，加深理解，增信释疑，有效遏制保护主义。考虑到美国对国家安全的特别关注及对中国投资者的歧视性态度，中国企业在美投资时应充分考量投资标的的属性，深入了解当地情况，认真调研审批先例，总结经验，举一反三，尽量规避可能触及敏感区域的资产，或对相关资产进行主动剥离，以减少监管阻力，增加投资项目的成功把握。具体的相关政策建议主要包括以下几点。
（一）积极推动中美投资协定 （BIT） 谈判，为企业赴美投资创造良好环境
在中美第25轮BIT谈判中，中美双方交换了第二轮负面清单改进出价，并就各自改进出价进行了磋商。研究人士认为，中美BIT谈判正进入加速阶段。应当加快推动双向开放，寻找共赢点。对于“负面清单”等当前突出的分歧，可借助新思维尝试创新谈判，按步骤或多个轮子并进，推动中美BIT谈判如期完成。激活与扩大中国对美投资，首先必须增强两国政治互信。推进BIT谈判是其中重要的一环，建议关注以下几个方面：一是要向美方反映中国企业受到不公平对待的具体案例，督促美方提高CFIUS审查程度的透明度和可预测性，通过更完善的方式进行外资审查。目前，让美方列出限制投资清单的要求并不现实，故我方不必在此问题上纠缠。二是提请美国政府抵制那些要求修改审查程序以允许更多干预的提议。三是提请美方纠正对待中资审查过程中的“泛政治化”倾向，正确看待和评价中国企业投资的商业与经济目的，同时在联邦政府层面形成统一的鼓励中国企业对美直接投资的机制。此外，中国要积极落实十八届三中全会确定的改革部署，推进上海自贸区等改革措施，显示中国开放市场的诚意和态度，为推进中美BIT谈判提供更多的筹码。
（二）积极宣传中国企业对美投资的好处和公共形象，赢取更多的理解和支持
美国政府和议员较为看好投资项目能否为当地带来就业和福利，也更重视美国机构的研究成果。20世纪80年代日本企业对美投资受阻后，积极通过与美国智库、记者、前政府官员等合作的方式塑造华盛顿对来自日本投资的主流意见，起到良好效果。借鉴日本经验：一是中国企业要学会讲好自己的故事，通过与美方智库、研究机构、媒体等合作的方式，积极宣传给当地带来的好处，主动塑造良好形象，赢得美国人的接纳和欢迎。二是在推进中美BIT谈判的关键阶段，中国政府部门或行业组织可以通过与美方智库等合作，编制中国企业对美投资白皮书，宣传中国企业对美投资带来的好处。三是还可以通过中国在美投资的支持者和受益者（包括合作伙伴和地方官员等）的现身说法，积极宣传中国企业对美投资的好处。
（三）优化中国企业对外投资的政策环境，为国内企业走出去提供更多政策便利和支持
从国际上看，离不开国家政策的支持。20世纪70年代，日本政府为了鼓励企业走出去，大幅放松监管审批，并建立了一套全方位的促进体系：一是提供政治和经济外交支持。通过对外经济援助、签订双边投资协定、设立境外投资促进机构等帮助企业拓展海外投资。二是建立境外投资税收支持制度。包括将海外投资亏损排除在外，进而增加综合抵免额，采取税收饶让抵免对本国企业在海外投资中获取的税收优惠视为已缴纳税款。三是提供多样化的资金支持。通过日本协力银行、海外贸易开发协会、中小企业金融机构、国际协力事业团等对符合条件的海外投资提供长期低息贷款。四是提供完善的担保和保险。国际协力银行为企业海外投资的融资提供担保，政府还设立“海外投资保险制度”为海外投资的政治风险提供保险。五是提供完善的信息咨询服务。与日本政府采取的措施类似，美国在二战后为了支持企业海外投资，除了提供外交支持、税收优惠外，还通过美国进出口银行为企业海外投资提供贷款等资金支持。
（四）探索以基础设施等领域的投资为试点，扩大中国企业对美投资合作
开展基础设施等领域的投资合作，对中美双方都具有重要的意义。对美方而言，其基础设施大多建成于20世纪中期，由于长时间投资不足，正面临老化、失修等问题。据美国商会估算，2013-2030年美国在交通给、能源、水务这三大基础设施领域的潜在投资需求高达8.2万亿美元。但是由于近来政府财政负担上升，近年约有超过70%的美国城市被迫削减了对交通、水务等城市基础设施的投入，迫切需要私人资本的投资，不少州和地方政府积极寻求中国企业的投资。对中国来讲，对美开展基础设施投资具有政治经济等多方面的意义，不少国内企业对投资美国基础设施也有较大的兴趣。未来，建议通过中美战略与经济对话等渠道，与美国探讨在基础设施等领域开展投资合作的可能性，督促美方为我国企业参与美国基础设施投资营造良好环境，实现双方互利共赢。
文章来源：财新网
免责声明：转载文章仅用于学习交流，不代表本站观点。版权属原作者所有，如有疑问请来信告知： AIS.editor@intelleagle.com.cn