政府引导基金除合法合规性外，更关注政策目标是否得到执行和落实
政府引导基金投资具有极强的政策目的，需要以财政资金为杠杆、撬动和引导更大规模的社会资本进入政府鼓励和扶持的产业领域。因此，与一般私募基金不同，政府引导基金投资于子基金，除一般合法合规性外，更关注政策目标是否得到执行和落实，从而也就产生了政府引导基金风险控制的特殊性问题。本文将结合我们对政府引导基金的理解及相关项目经验，就政府引导基金的风险控制进行探讨。
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对子基金及其管理人的审慎调查
在对子基金进行投资前，政府引导基金通常需要对子基金及其管理人进行尽职调查。不同于一般的子基金尽职调查，政府引导基金对子基金及其管理人的尽职调查通常具有更强的针对性和政府目的。结合我们为政府引导基金服务的项目经验，从法律角度，政府引导基金在尽职调查阶段需要对以下内容格外关注：
（一）子基金管理人的投资管理能力
子基金管理人的投资能力需要结合其管理团队、已投案例及储备项目综合判断。首先，政府引导基金主要关注子基金管理人的管理团队的投资背景及团队稳定性，一般要求至少具备3名5年以上创业投资、股权投资经验的专职高级管理人员，主导过多个成功退出的投资项目，且管理团队没有受过行政主管机关或司法机关处罚的不良记录。
其次，政府引导基金关注子基金管理人的已投项目和储备项目，并据此判断子基金管理人的投资能力。已投项目需要着重审核管理团队过往已投项目清单、投资文件、投资款支付凭证、估值情况及相关退出安排等，以判断是否符合政府引导基金关于成功投资项目的认定标准。同时，子基金管理人的储备项目清单可以作为其未来投资能力的参考，具备投资价值的储备项目将在一定程度上反映子基金管理人未来投资的质量。
（二）子基金管理人内部控制
政府引导基金要求子基金管理人管理和运作规范，具有严格合理的投资决策程序和风险控制机制。子基金管理人的规范运作，将在一定程度上降低政府引导基金的投资风险和合规风险。首先，政府引导基金需要审查子基金管理人风险管理和内部控制制度的完备性，是否贯穿子基金的募集、投资、运作、投后管理及信息披露等全流程，内控制度是否包括监管机构和自律组织要求的必备制度，是否能否有效保证各项业务合法合规运作，防范关联交易和利益冲突。
其次，政府引导基金还需要审查子基金管理人风险管理和内部控制制度的执行情况，通过审核期内部流程性文件、信息披露情况等以判断制度是否得以有效执行。
（三）子基金的并行基金及关联交易
并行基金，一般指普通合伙人、管理人及其各自关联方、关键人士发起、募集、投资、设立、管理的其他一只或多只股权投资基金或基金专户和关键人士担任投资决策委员会委员的其他一只或多只股权投资基金或基金专户。并行基金的存续和设立，一方面存在关联交易和利益冲突的潜在风险，另一方面可能影响子基金管理人对于投资机会的分配。
因此，政府引导基金需要要求子基金管理人披露完整的并行基金范围，并重点审查并行基金的投资范围，对于投资范围与子基金实质相同的并行基金需要予以特别关注。
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对子基金投资运营的保护性措施
在子基金投资运营过程中，政府引导基金通常关注其政府目标是否得以落实，包括但不限于：是否投资于政府引导基金鼓励投资的领域，是否符合政府引导基金的返投要求等。从风险控制的角度，政府引导基金在子基金投资运营阶段需要对以下内容格外关注：
（一）子基金投资决策的负面清单管理
由于政府引导基金的政策属性，通常会对子基金的投资决策进行一定程度的干预。除一般对于从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务、投资二级市场股票、向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）、吸收或变相吸收存款或向第三方提供贷款和资金拆借、进行承担无限连带责任的对外投资及法律法规禁止从事的其他业务外，政府引导基金通常格外关注将导致政府目标无法实现的投资风险。
对此，政府引导基金通常会要求设置投资的负面清单，对于不符合子基金投资方向、受限于子基金投资限制、存在违法违规的投资项目，政府引导基金委派的投资决策委员会成员可能会要求一票否决权。
（二）子基金的信息披露
除子基金管理人一般的信息披露义务外，由于政府引导基金本身的政策属性，通常会要求额外的信息披露内容。首先，更高的信息披露频率。除一般的半年度报告、年度报告外，通常还要求季度报告。其次，更多的信息披露内容。除一般的财务报告、审计报告外，通常还要求资本账户余额及变动表、投资项目报告、被投资企业运营及财务信息、其他影响子基金净值的重大事项，及政府引导基金的国家出资人合理要求披露的其他信息。第三，更广泛的重大事项披露。除一般的关键人士事件、重大诉讼或仲裁外，通常还要求对基石合伙人发生出资违约、管理人或关键人士出现重大负面信息进行临时信息披露。
（三）政府引导基金的退出机制
政府引导基金通常会设置保护性退出机制，在政府目标无法达成或子基金管理人严重违约时，可以提前退出子基金。比如，《上海市创业投资引导基金管理办法》第13条规定，有下述情况之一的，引导基金可无需其他出资人同意，选择提前退出：（一）创业投资企业方案确认后超过1年，未按照规定程序和时间要求完成设立手续的；（二）引导基金出资拨付创业投资企业账户1年以上，创业投资企业未开展投资业务的；（三）创业投资企业投资领域和方向不符合政策目标的；（四）创业投资企业未按照合同文件约定投资的；（五）其他不符合约定情形的。
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对子基金关联交易和利益冲突的管理控制
政府引导基金投资于子基金，通常需要格外关注子基金的关联交易和利益冲突。从关联交易的类型来看，通常可以分为以下两种类型：(1) 反向交易，即子基金与关联方互相作为交易对手、且涉及子基金的利益转移或倾斜的交易行为，实践中比较常见的包括以下情形：子基金自关联方购买被投资企业股权，或子基金向关联方出售被投资企业股权，子基金向关联方进行投资或子基金接受关联方投资，子基金接受关联方提供服务并向关联方支付相应报酬。(2) 同向交易，即子基金与关联方出于同一交易地位、且涉及子基金的利益转移或倾斜的交易行为，实践中比较常见的包括以下情形：子基金与关联方共同投资于同一被投资企业，子基金与关联方先后投资于同一被投资企业。
因此，对于关联交易和利益冲突的管理控制，根据交易类型的不同，通常主要采取以下措施：
（一）在子基金层面设置针对关联交易的特殊决策机制和回避安排
子基金关联交易的内部决策，涉及管理人层面和私募基金层面的特殊决策机制安排。在管理人层面，应当建立健全关联交易管理制度，对关联交易定价方法、交易审批程序等进行规范。在子基金层面，子基金进行关联交易的，应当遵循针对关联交易的特殊决策机制和回避安排等。
关联交易通常可以提交顾问委员会（如有）或合伙人会议表决通过。比如，如提交顾问委员会表决的，通常须经非关联委员过半数通过；如提交合伙人会议表决的，须经非关联合伙人所代表的表决权过半数通过。关联委员和关联合伙人在就关联交易事项进行表决时，应当回避表决，且就该关联交易事项视为无表决权。
（二）要求子基金披露并行基金，并严格限制并行基金的投资范围
除子基金外，子基金管理人通常还会在管或新设投资范围实质相同的并行基金，这类并行基金与子基金存在实质的利益冲突，因此需要格外关注。
政府引导基金在对子基金及其管理人尽职调查过程中，除需要子基金管理人全面披露并行基金外，通常还需要对并行基金的投资范围进行严格限制：首先，子基金向并行基金收购或出售投资标的、向并行基金已完成投资的被投资企业进行投资、与并行基金进行共同投资，需要获得政府引导基金的事先书面同意。其次，普通合伙人、管理人、关键人士及其各自关联方只有在子基金投资期届满或认缴出资总额的70%已投出后，方可发起设立、募集与合伙企业的主要投资领域、投资策略、投资地域实质性相同或与合伙企业产生直接竞争关系的人民币基金或其他人民币集合投资载体。
（三）要求子基金对关联交易进行事前、事中信息披露
根据《备案须知》的规定，私募基金进行关联交易的，应当在基金合同中明确约定涉及关联交易的事前、事中信息披露安排。就子基金的信息披露而言，一般分为定期披露和临时披露，即私募基金在报告期内存在关联交易的，应当在私募基金信息披露的定期报告中向投资者进行披露；如发生重大关联交易的，应当按照私募基金的合伙协议的约定向投资者进行重大事项临时披露。
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