2016 年，政府引导基金规模再次出现井喷式增长，赛迪数据显示，截止到 2016 年 12 月，新成立政府引导基金 442 家，目标募集资金共 36001 亿元，2015 年仅有 15090 亿元，同比增长 138%。这种几何级增长态势可以溯到 2014 年。
然而，国家审计署统计数字显示，从中央到地方，政府引导基金都有大量结余未使用，这部分资金 ” 沉睡 ” 在商业银行变成了定期存款。
一边是疯狂膨胀的政府引导基金规模，一边是资金大量 ” 沉睡 ” 在银行，它们之间究竟有着怎么样的隐情？
结余变存款
早在 2002 年，我国就已经有了第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金，总规模 5 亿元。此后的几年，政府引导基金开始了缓慢的发展，正式揭开政府引导基金发展序幕是在 2006 年，虽然发展速度较之前有所进步，但政府设立引导基金的积极性仍旧没有被激发，直到 2013 年基金规模 730 亿元，比照 2012 年 891 亿元也有大幅萎缩。
但这种僵局突然在 2014 年被打破。据赛迪数据统计，2014 年政府引导基金规模达到了 2879 亿元，同比增长 294%，2015 年政府引导基金规模达到 15090 亿元，同比增长 424%。
而这万亿资金都花了吗？又是怎么花的？中国经济时报记者查阅了近年国家审计署发布的《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 ( 以下简称《报告》 ) 发现，随着政府引导基金整体规模的扩大，资金 ” 沉睡 ” 状况逐年恶化，本应发挥调节市场失灵作用的引导基金却变成了商业银行的定期存款。
国家审计署于 2015 年 6 月 28 日发布《报告》的显示，截至 2014 年年底，政府性基金预算收入总量 5039.59 亿元，当年支出 4319.49 亿元，结转下年 720.1 亿元。另外，14 个省份 2009 年以来筹集的创业投资基金中有 397.56 亿元 ( 占 84% ) 结存未用，其中 4 个省份从未支用。
2015 年这种政府引导基金 ” 沉睡 ” 情况仍未好转。2016 年 6 月国家审计署公布的 2015 年《报告》表示，政府投资基金支持创新创业的作用尚未得到有效发挥。至 2015 年底，中央财政出资设立的 13 项政府投资基金募集资金中，有 1082.51 亿元 ( 占 30% ) 结存未用。
抽查创业投资引导基金发现，通过审批的 206 个子基金中，有 39 个因未吸引到社会资本无法按期设立，财政资金 13.67 亿元滞留在托管账户；已设立的 167 个子基金募集资金中有 148.88 亿元 ( 占 41% ) 结存未用，其中 14 个从未发生过投资。地方政府投资基金也存在类似现象，抽查地方设立的 6 项基金发现，财政投入 187.5 亿元中，有 124 亿元 ( 占 66% ) 转作了商业银行定期存款。
暴增有隐情
政府引导基金在 2014 年开始的暴增，与清理存量政府财政资金有重要关系。
2013 年 10 月财政部下发通知《进一步加强地方财政结余结转资金管理》要求，加大对财政结余结转资金的统筹使用力度，对地方本级财政预算安排形成的结转项目，结转年度超过一年的，一律收回同级财政总预算统筹安排。对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其资金管理办法有具体规定的，按规定执行；未作具体规定且连续结转两年及以上的，一律收回资金使用方本级财政总预算统筹安排。
此后不久新预算法出炉。新预算法第四十二条规定：” 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理 “。
新法对政府财政库房进行了一次大清扫，扫出巨额存量资金。由于新预算法出台前，坊间就有传闻未纳入本级政府预算的 ” 清理资金 ” 可能被中央财政上收，” 政府部门都很紧张，赶紧搞了个项目先纳入预算，这些存量资金也就换个名目继续挂起来。” 一位不愿透露姓名的金融官员告诉本报记者，” 所以很多 2014 年成立的政府引导基金都是临时编制的名目。”
以深圳为例。2014 年深圳市政府性基金总收入 1036.3 亿元，按照国务院全面清理财政存量资金的要求，清理出的 1045.3 亿元纳入 2015 年预算安排。所以，深圳市在 2015 年初预算中安排了临时编制的 800 亿元政府引导基金，在当年年底前，这 800 亿元政府引导基金又另有安排。
除了清理结余推动外，清理财政补贴又推了政府引导基金一把，这是导致政府引导基金 2015 年进一步再出现爆发式增长的主要原因。
2014 年 12 月，国务院正式公布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策。
中央政策倒逼之下，地方政府资金必须转变资金使用方式，财政扶持产业发展资金分配方式由 ” 补贴投入 ” 改为 ” 股权投入 “。在国内一线城市迅速开展引导基金运作后，二三线城市，甚至县区一级政府也开始频频设立引导基金，他们往往带着 ” 时间紧、上层领导要求尽快设立运作 ” 等诉求在摸索前进。
不会花，不敢花
钱，突然就多了，可怎么花？各地方政府似乎并没有充分的思考。
在投中研究院看来，造成引导基金大量结存有两方面原因：一方面是在政策红利的驱动下，各地区纷纷跟风设立引导基金，但部分政府还未想好如何利用引导基金来发挥其引导作用；另一方面是政府引导基金虽然不追逐利益最大化，但是政府极为重视投资资金的安全性，所以部分引导基金还未有足够的专业能力可以把钱投出去。
本报记者调查发现，造成引导基金结存的原因远比这要复杂。” 我们这只基金规模 1 个亿，不到一年就都投完了，一是我们这个团队都是这个领域的，对这个圈子里的技术、人才都比较熟悉，也比较容易发现好的项目，但最重要的还是苏州工业园区本身就有 1000 多个创业项目储备。” 顺融资本注册在苏州工业园，其资深合伙人刘彪在接受中国经济时报采访时说。
目前各地方政府引导基金都会对基金的投资地域做出严格界定，比如重庆市设立重庆产业引导股权投资基金规定 ” 专项基金投资于重庆市企业的资金原则上应不低于子基金投资总额的 80%”。
地域被圈定后，本地项目储备便显得格外重要。从全国来看，像苏州工业园区、深圳等这样拥有大量创新创业项目储备的创新区域城市并不多，在没有足够项目储备的情况下，一些基金就陷入了无项目可投的尴尬境地。
而且基金投资由于投资回报率高，两三个项目就足以拉动 10 个项目整体盈利，而项目存续时间普遍在 5 至 10 年，投资前期通常是亏损的。这些特殊性决定其应该有特殊的考评标准。但根据规定，引导基金却被纳入公共财政考核评价体系，财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。
这样一来，按照国有企业现行的每年进行年度考核、3 年进行任期考核方式进行业绩评估，直接后果就是造成政府引导基金被双重捆绑 ” 不敢花 “。
附文：3 万亿政府引导基金怎么花？
中国经济时报记者 范媛 ■李晶晶
通过梳理近年来政府引导基金发展的总体状况、政府引导基金对产业升级转型和技术创新正面影响，以及后续采访调研后发现，解决市场失灵是政府引导基金的使命，但它自身也可能成为一把双刃剑。
全国政府引导基金规模已远超 3 万亿元，与捉襟见肘的地方政府财政相比，如此庞大的资金足以让中国产业升级转型底气十足，但地方政府利用有形之手引导资金扎堆本地投资七大战略新兴产业，3 万亿元在市场和政府之手的博弈间产生何种化学反应，成为事关中国经济前景的一大变数。
3 万亿花哪儿去
市场化是中央政府赋予政府引导基金的主要原则，但其不以盈利为目的的特有属性，让地方政府在实际操作中动作变形。绝大多数政府引导基金的实际运作都处于政府摇着 ” 市场化 ” 的大旗，托管基金公司大体沿着在政府挖好的战壕里奔跑的局面。
自 2010 年发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来，地方政府、企业纷纷抢先布局战略性新兴产业，投资热潮遍布各地。各个省份也先后出台省级战略性新兴产业规划，着力打造包括光伏、核能、新能源、新材料、生物医药等行业在内的新兴产业。
中国经济时报记者梳理了全国 31 个省（自治区、直辖市）的政府引导基金后发现，各省份都会设有一只创业引导基金，涵盖中央政府确定的七大战略新兴产业，重合度 90% 以上。
” 政府的引导基金是层层引导。其实中央在提出这七个方向时，并不是希望每个省份都搞这七个方向。中央的想法是，从这七个方向中，地方政府选择各自的长项，可以不重叠。但到了地方就不一样了。对地方来说，增加一个方向，就增加一笔来自中央的转移支付。所以到最后，所有省份的发展领域都包含了这七个领域，有一些省份还有自己的一些超过七个的特长，就搞成七加几，这是体制造成的。同样，在省一级和市一级政府之间也可能发生这样的事情，市一级和产业园之间也可能发生这样的事情。” 国务院发展研究中心研究员吴庆在接受中国经济时报专访时说。
记者调查发现，还有一些省份将七大战略新兴产业中的一些产业单独成立产业基金，如新能源、大数据、云计算等等，其中生物医药产业基金在各省重合度最高。
以珠海为例，珠海铧创投资管理有限公司与金湾区拟共同设立 ” 金创医药产业基金 “（暂名）。基金拟募集资金总规模为 10 亿元，首期募资 5 亿元。中国宝安集团与高新区合作成立的生物医药产业加速基金项目令人瞩目。
据介绍，该基金首期募集规模就达 10 亿元。张江功能区管委会有关负责人介绍，此项生物医药产业化促进基金由政府先期投入 10 亿元作为引导基金，预计将带入 80 亿— 100 亿元社会资金。2015 年，横琴金投出资 10 亿元成立母基金，采用有限合伙制组织形式，通过招募境内外医疗行业的专业投资机构以及企业共同发起设立 ” 横琴中医药健康产业基金 “，总规模不超过 100 亿元，作为横琴自贸片区服务医疗企业进驻、解决企业融资和发展问题而设立的基金。
一位不愿透露姓名的金融官员对当下最时髦的云计算、生物医药等产业表示了担忧。他告诉本报记者：” 我们花了 4 年把光伏这样一个朝阳产业做成了夕阳产业，就是政府通过了大量的基金。如今，如果每个省都搞生物医药产业基金，5 年以后，生物医药就废掉了。生物医药不是每个省都能做的，但是每个省都在通过基金盲目地做。投资是有一个周期的，一开始都是很时髦，都是国家战略产业、新兴产业，但是如果每个省都在投，那么三年以后就会成为过剩产能。”
政府干预引导了光伏产业整个演进进程。1998 年，我国第一个光伏项目就是在政府的引导下建立的。2005 年，当欧洲对光伏行业进行补贴时，中国制定了《中华人民共和国可再生能源法》，地方政府也以资金支持、土地支持、税收优惠等方式对光伏企业提供扶持，这造成在全国范围内光伏企业数量迅速增长，行业竞争激烈。
基于 Gort 和 Klepper 于 1982 年提出的产品生命周期理论，产业生命周期可以分为形成期、发展期、成熟期、衰退期和新平衡期五个阶段。传统的产业生命周期理论认为，产业的发展是由市场和产品发展决定的，而我国的产业是在市场和政府双重引导下发展的。光伏产业正是在这种机制下，由于政府的推动而过快发展，过早进入成熟期，甚至衰退期。
在上述金融官员看来，” 政府引导基金到了野蛮生长的年代，需要正本清源。”
看到同样问题的还有全国政协委员、国家科技成果转化引导基金理事长马蔚华。在今年两会期间他接受记者采访时说：” 有些部门不止一只基金，大有一哄而上之势。不同政府引导基金政策目标交叉重叠，造成基金重复设立，数量过多，资金使用分散。应结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节，适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域，不得在同一行业或领域重复设立基金，并且要合理扩大政府引导基金规模，制定政府引导基金发展的长期规划，确保财政资金支持的持续性。”
政府之手的 ” 拿捏 ” 尺度
苏州工业园区政府引导基金是全国最早一批设立的引导基金，而且被业内人士评价为 ” 市场化的另类 “。从他们的经验看，目前还无法找到一个更好的兼容有形之手与市场选择。
苏州工业园区创业投资引导基金管理中心基金管理处副处长王晓春告诉中国经济时报记者：” 苏州工业园区的引导基金主要分为两块，一块是园区跟元禾投资集团合作的苏州工业园政府引导基金，这只基金是完全市场化的，这里政府跟普通 LP 一样，也是要赚钱的；另外一块是我们处负责的这块创业投资基金，这块政府是不以盈利为目的的。”
2006 年，我国一共成立了四只政府引导基金，其中苏州工业园政府引导基金一期总规模 10 亿元，就是在那个时候成立的。2009 年，该只基金投入了第二期总规模 30 亿元，与其他省市政府引导基金不同，该基金从成立之初就委托元禾控股管理，定位市场化，与其他政府引导基金 ” 择地不择优 ” 的特点不同的是，这只基金投资范围面向全国。
” 这只基金成立就是纯粹市场化运作的，政府对它的考核标准就是赚钱，不要求它属地投资，投资国外都可以，也没有对行业限制。” 王晓春说，”2011 年才有了我们这一块中小企业创业投资基金，总规模 6.5 亿元，我们是事业单位，对基金管理方没有盈利要求，对投资区域和行业都有一定要求，我们主要是做园区内的天使投资。”
本报记者在园区管委会关于印发《苏州工业园区创业投资引导基金管理暂行办法》（修订稿）的通知中注意到，园区对投资地域有严格规定，要求投资应集中在园区，对于投资行业也圈定在园区纳米技术、新药和医疗器械、还有云计算三大支柱产业方向上。
不以盈利为目的，投资区域及行业进行严格限制是目前全国政府引导基金的主要操作方式。
” 虽然政府说不以盈利为目的，但实际上是把赚钱的任务交给基金管理公司了，我们基金和中小创业引导基金合作的天使三期整个规模 1 个亿，政府只出 2000 万元，剩余 8000 万元都是社会募集民间资本，这部分 LP 是需要投资回报的。” 融资本合伙人刘彪告诉本报记者：” 吸引我们和中小创投引导基金合作主要的激励机制是政府 4 到 6 年的退出机制，一般项目的回报率都在 20% 到 40%，政府出让的成本非常低，所以很划算。虽然限定区域和行业，但苏州工业园区积累了 1000 多个科技方面的项目，所以选择的余地也比较大。”
据刘彪介绍，在这只基金的 LP 构成中，并没有银行等金融机构的参与，资金全部来自民间。
对于这种 LP 范围狭窄的现象在全国非市场化政府引导基金中普遍存在，上述金融办负责人告诉本记者：” 这种非市场化的政府引导基金多半都是投天使基金，风险高，而且市场化水平不高导致基金无法做大，都造成了大金融机构不参与这类项目。”
” 因为我们基金的性质，所以尽可能地通过市场的手段和政府的手段来调解。在基金中，只保留我作为观察员的席位，而不做决策者。” 王晓春说，” 现在对基金专注领域要求越来越细，这也是避免项目打架。”
从苏州工业园区政府引导基金发展的脉络来看，单纯市场化政府引导基金并不能满足地方政府解决市场问题的全部需求，政府有形之手在现行条件下有其存在的价值。
吴庆认为：” 政府引导基金本质就是用来通过扭曲市场弥补市场不足。一定要到该扭曲的市场失灵的地方去扭曲，一定要很小心地扭曲。做对了，可能弥补市场的不足。做错了，有可能把本来不错的市场给扭曲坏了。”
可见，如果不约束行政权力在经济中的畸形角色，那么现在时髦的行业很可能跌入发展中的陷阱，警惕新的产能过剩，应成为战略性新兴产业规划和发展的重要任务。
文章来源：中国经济时报
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