1.
政府产业引导基金的性质府产业引导基金在我国并没有一个标准的官方定义。综合财政部和发改委对政府引导基金的分类以及清科研究中心对产业引导基金的统计，所谓政府产业引导基金，是指由政府出资，吸引有关金融机构和社会资本联合设立，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。
从2002年北京市政府派出机构中关村科技园区正式设立创业投资引导基金，并成立中关村创业引导发展中心作为实体运作部门开始，我国对政府产业引导基金这一产业支持方式的探索就在一直持续。2005年9月，国家十部委联合发布《创业投资企业暂行管理方法》，其中明确提及地方政府可以设立创业引导基金，这是我国第一次在国家文件中出现政府引导基金这一概念。
2008年10月，国家发改委联合财政部、商务部共同出台的《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》中明确了引导基金的定义：引导基金是指由政府设立并按照市场运作的政府性基金，主要扶持创业投资企业，引导社会资本进入创业投资领域。
2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，其中将政府投资基金界定为由各级政府通过预算安排引导社会各类资本投资基金社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关领域和产业发展的基金。随后2015年12月财政部在《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的引导意见》中提出，要针对产业重点领域和薄弱环节相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。引导意见对产业引导基金的定义比较明确，其中指出对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。
图1 我国政府产业引导基金的发展历程
数据来源：国泰君安证券研究所
2.
政府产业引导基金的本质政府产业引导基金属于非公开募集基金，在本质上是私募基金。根据2014年12月基金业协会发布的《私募投资基金登记和基金备案方法（试行）》以及2016年9月设立的私募基金备案系统“资产管理业务综合报送平台”中对私募基金的分类，政府产业引导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。
图2 我国私募基金的分类
数据来源：中国证券投资基金业协会官网
政府产业引导基金是我国政府引导基金的重要组成部分。政府引导基金是指由政府出资设立的，通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，该基金按照市场化方式管理运营，旨在重点扶持特定行业和特定地区。政府引导基金可以分为产业引导基金、创业基金以及其他类基金，其他类基金目前主要是指PPP基金。
创业投资引导基金设立的主要目的是弥补中小型企业在起步阶段资金不足等缺陷，加强资本和市场的融合，确保中小企业可以顺利发展；产业引导基金设立则是针对重点产业领域，主要作用是实现产业重点突破和跨越发展；PPP基金的运作则是为了解决PPP项目融资难的问题，PPP基金可以加速PPP项目的最终落地。
3.
政府引导产业的功能政府产业引导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度，筹集资金并以政府为保障撬动更多社会资本，为节能环保、光伏、新能源、高技术服务等新兴战略企业以及高新技术产业的进一步发展提供资金支持。基于政府产业引导基金上述的运作，产业引导基金主要有以下几项功能。
国家促进产业升级的工具。政府产业引导基金是由国家主导的，主要投资于新兴战略性产业和高新技术企业的基金。产业引导基金通过投资相关产业的初始创业时期，支持企业发展，并在其成熟后，通过上市、股权转让等方式退出，从而优化产业结构，推动产业升级。以美国为例，战略性新兴产业是美国产业投资基金最为核心的投资领域。美国的产业引导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务三大新兴产业，三个领域的投资占总投资的50%、30%、10%。
图3 世界其他国家产业引导基金投资新兴产业情况
数据来源：国泰君安证券研究所
撬动社会资本的有效方式。国外较为成熟的产业引导基金的主要特点之一就是对社会资本的撬动。以色列政府产业引导基金规章中要求产业引导基金至少吸引60%的社会资本参与。澳大利亚政府则规定政府产业引导基金中政府资金与社会资本的比例要在1：1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低，只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体产业引导基金占比的比例不足3%。
4.
我国政府引导产业基金的发展状况2008年—2018年是我国政府引导基金迅速发展的十年，其中，2015年以来，我国政府引导基金呈现井喷式发展，从东到西，自上而下，各级各地政府均投身于政府引导基金的建设中。截至2018年6月，国内共成立政府引导基金1954支，总规模达到11.95万亿元。其中2018新增政府引导基金156支，累计目标规模达到1.98万亿，增长态势维持高位。
图4 我国政府引导基金规模和数量
数据来源：私募通数据库，国泰君安证券研究所
作为政府引导基金的重要组成部分，政府产业引导基金在基金总数以及目标规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月，我国共设立政府产业基金868支，总规模共计6.8万亿，单支基金规模达到103.66亿。产业引导基金在政府引导基金中数量最多，规模最大，占比分别为44.24%以及55.28%。
图5 我国政府产业引导基金规模迅速扩大
数据来源：私募通数据库，国泰君安证券研究所
5.
我国政府产业引导基金的主要投资方向对于政府产业引导基金的投资方向，相关机构目前没有发布明确的黑名单，即限制并不严格。包括新兴产业、高科技产业等都在鼓励范围内。
根据2016年发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）中规定，政府产业引导基金主要投资于包括非基本公共服务领域等在内的七个领域。
图6 发改委规定的投向
数据来源：《政府出资产业投资基金管理暂行办法》；国泰君安证券研究所
财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）对政府投资基金的投资方向则与发改委的暂行办法略有不同，投资领域相对更为集中，主要用于支持创新企业、中小企业发展以及产业转型和升级等。
图7 财政部规定的投向
数据来源：《政府投资基金暂行管理办法》，国泰君安证券研究所
根据中国结算公司发布的《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》的统计结果，政府出资产业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为密集。具体来看，政府撬动金融资本主要用于支持新型产业，引导包括信息通讯、生物医药、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点发展领域的企业和项目的发展。其中，投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。
图8 产业引导基金在各省份注册情况
数据来源：国泰君安证券研究所
文章来源：搜狐财经
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